60年前，也就是1954年的9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京中南海的怀仁堂开幕。这次会议的举行，揭开了中国全国人民代表大会的序幕，标志着我国人民代表大会制度正式确立。从那时起，人民代表大会制度至今已经实行整整60年了！

　　我国的人民代表大会制度是中国特色社会主义的最重要组成部分，是中国特色社会主义的制度支撑和保障。人民代表大会制度是马克思列宁主义的国家学说同中国革命的实际相结合的产物，中国共产党缔造了中华人民共和国，同时也创立了人民代表大会制度；作为全中国人民的领导核心，中国共产党不仅创立了人民代表大会制度，而且更是不断发展和完善人民代表大会制度的领导者。

　　中国共产党是怎么创立我国人民代表大会制度的

　　中国共产党从诞生的那一天起，就开始矢志不移地探索未来人民政权的组织形式。我国人民代表大会制度的理论和实践，都来自于中国共产党。中国共产党是人民代表大会制度的缔造者和发展完善者。人民代表大会制度的产生，其理论指导是马列主义的政权建设理论和代议制思想，而起榜样和示范作用的是苏联十月革命后建立的苏维埃制度。可以说，人民代表大会制度是马列主义、即辩证唯物主义和历史唯物主义与中国实际相结合的必然产物，是中国特色社会主义的最重要的组成部分或者是核心部分。

　　我国的人民代表大会制度的萌芽，是在第一次国内革命战争时期。在中国共产党的领导下，湖南等地的农村普遍建立起各级农民协会，召开了协会会员大会或会员代表大会，作为农民群众的权力机关，并由大会选出执行委员会。而人民代表大会制度的起始点，是第二次国内革命战争时期在红色根据地出现的工农兵苏维埃代表大会。1927年大革命失败后，中国共产党提出了武装夺取政权的口号。于是，建立什么样的革命政权问题提上了议程。毛泽东在湖南省委曾提出建设工农兵苏维埃政权的主张，但因秋收起义失败而告终。彭湃领导广东陆海丰武装起义后，召开陆海丰工农兵苏维埃代表大会，选举产生了陆海丰工农兵苏维埃政府，从而开创了建立工农兵苏维埃政权的先导。当年11月，中共中央临时政治局扩大会议把建立工农兵苏维埃政权制度作为党的一项任务提了出来。1928年6月，中共第六次代表大会以后，各革命根据地相继召开各级工农兵苏维埃代表大会，成立了苏维埃政府。井冈山革命根据地建立以后，为实现对各革命根据地工农兵民主政权的统一领导，根据中共中央决定，1931年11月7日在江西瑞金召开第一次全国工农兵代表大会，宣布成立中华苏维埃共和国，通过《中华苏维埃共和国宪法大纲》、《苏维埃地方政府组织条例》等法律，选举产生了工农兵代表大会执行委员会并组织了临时中央政府人民委员会。

　　工农兵苏维埃政权的主要特点有：一是政权性质，《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定，中华苏维埃所建设的是工人和农民的民主专政国家，苏维埃政权属于工人、农民、红色战士及一切劳苦大众的。二是苏维埃地方政权完全实行议行合一，设省、县、区、乡四级苏维埃代表大会，在省、县、区三级代表大会闭会期间，由大会选出的中央执行委员会行使政权，乡不设执行委员会，由主席团主持经常性工作。三是乡和城市的苏维埃代表由乡和城市选民直接选举产生，区以上苏维埃代表由下一级苏维埃代表会议产生。凡苏维埃共和国公民在16岁以上者，都有选举权和被选举权，严格限制了剥削阶级的选举权。从这些特点看出，我国早期工农兵苏维埃政权，由于没有自己的经验，基本上是照搬苏联1924年宪法规定的苏维埃政权体制，可以说是我国人民代表大会制度的端倪。

　　抗日战争时期，国共两党合作建立了抗日民族统一战线，中国共产党领导下的根据地政权性质起了变化。根据抗日的需要，中共中央宣布取消中华苏维埃共和国称号，将苏维埃政权改为国民政府的一级地方政权，称陕甘宁边区政府。大约在1937年10月起，陕甘宁边区开始在所属各县区乡组织普选，召开各级参议会，建立了与国民党地方政权名称、形式相同的政权机构，叫陕甘宁边区参议会。这些政权在名义上隶属国民党中央政府，也采用国民党地方参议会的组织形式，但实际上，都是按照中国共产党的方针、政策行事，不受国民党的干扰，与国统区的参议会有着本质的区别。抗日民主根据地的各级参议会，主要由人民选举的议员组成，各级参议会均为人民的代表机关，是各级政权的最高权力机关，由它选出的同级政府对它负责并报告工作。

　　延安是中国革命的圣地，是中国革命的摇篮。延安不仅培养了大量的革命家、人民艺术家和各方面的人才，而且中国共产党在延安出炉了许多中国革命的理论和实践，可以说毛泽东思想就是在延安成熟起来的。中国的人民代表大会制度的雏形，也是在延安培育的。

　　从红色根据地的苏维埃代表大会到陕甘宁边区的参议会，中国共产党进行了许多探索适合中国国情的民主政治的实践，留下了一个个坚实的民主足迹。就拿延安时期的民主选举来说，举一个“延安豆选”例子：所谓“延安豆选”，是一种用豆子来作为选举工具的民主选举方式。就是放几个碗，说明每个碗分别代表谁，群众愿意选谁，就在谁的碗里放一颗豆子，不愿意选就不放。最后数一下每个碗里的豆子，选举结果就出来了，谁的豆子多，谁就当选。那时之所以实行“豆选”，是因为一者群众对被选举人不认识，二者很多人也不识字，如果投票，存在很多困难。 “延安豆选”这种方式有两大优点：首先它体现了选举中的一些重要原则，就是公平、公正、竞争、秘密；其次，可以使不同文化程度的选民，尤其是没有文化的工农群众都能参加选举，而且是不受限制地参加选举，最大限度地体现了普选的原则。

　　在总结新民主主义革命经验的基础上，中国共产党人不断酝酿着人民代表大会制度问题。在毛泽东看来，陕甘宁边区显然是民主政治的一个试验区。1940年1月，毛泽东在《新民主主义论》中第一次明确提出了人民代表大会制度的构想。毛泽东写道：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”

　　这里有必要提一下发生在1945年7月延安窑洞里著名的“周期率对话”：1945年我国著名教育家黄炎培带领一些学者和各方面人士访问当时中国共产党的大本营——延安。在延安窑洞里，毛泽东与黄炎培有过一次持续了10个多小时的谈话。当时黄炎培讲到：我生六十多年，耳闻的不说，所亲眼看到的，真所谓“其兴也勃焉”，“其亡也忽焉”，一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少单位都没有能跳出这周期率的支配力。……一部历史，“政怠宦成”的也有，“人亡政息”的也有，“求荣取辱”的也有，总之没有能跳出这周期率。他说：“中共诸君从过去到现在，我略略了解的了。就是希望找出一条新路，来跳出这周期率的支配。”

　　听了黄炎培的这番见解后，毛泽东对他说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主，只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

　　黄炎培认为：“这话是对的。”“只有大政方针决之于公众，个人功业欲才不会发生。只有把每一地方的事，公之于每一地方的人，才能使地地得人，人人得事。把民主来打破这周期率，怕是有效的。”

　　从这个著名的“周期率对话”我们可以看出，中国共产党在延安时期，已经明确提出了人民代表大会制度的构想，并且准备在取得全国政权以后付诸实践了。毛泽东在1948年9月举行的中共中央政治局会议上明确表达了自己的看法。他说：新中国的政权性质是人民民主专政，政权组织形式是民主集中制的人民代表大会，不搞西方资产阶级的议会制和三权鼎立那一套。

　　北平和平解放以后，1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平怀仁堂隆重开幕，它揭开了人民当家作主的历史性一页。这次会议通过的《共同纲领》在1954年宪法颁布之前，起着临时宪法的作用。它明确规定了新中国的国体和政体：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政”。 “人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”《共同纲领》同时规定：“在普选的全国人民代表大会召开之前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权”。《共同纲领》还对地方作出规定：“在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各级人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权”。

　　1952年11月，中共中央提议，立刻着手准备全国人民代表大会。1953年3月1日，中央人民政府正式颁布了《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。这个选举法的制定，以及从1953年下半年开始全国第一次广泛的选举，实际就解决了一个从人民代表会议向人民代表大会制度过渡的问题，确立了第一届人民代表大会的基本架构和格局。所以，这部选举法就使《共同纲领》规定的人民代表大会制度真正得以建立起来，使整个的人民代表大会制度在《共同纲领》的基础上，在1954年得以全面实现。自1954年6月起，在顺利完成普选基层人大代表的基础上，全国自上而下召开了地方人民代表大会，通过层层选举，最终选出1226名第一届全国人大代表。

　　确立人民代表大会制度的另一项重要工作就是制定宪法。从1953年年底开始，在毛泽东的亲自主持下，新中国第一部宪法的起草工作正式启动。毛泽东亲自开列了应当参阅的各国宪法目录，其中既有苏联、罗马尼亚等社会主义国家的宪法，也有法国等资本主义国家的宪法，还有旧中国的伪宪法等。1954年3月中旬，宪法草案初稿初具雏形。黄炎培对这部宪法草案由衷地发出感慨：这部宪法，将是中国有史以来第一部人民的宪法！

　　1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在中南海怀仁堂开幕。从这一刻起，由人民选举产生的全国人民代表大会开始执掌最高国家权力，它标志着新中国的民主政治制度从此翻开了崭新的一页；第一部宪法的通过和颁布，标志着人民代表大会制度在全国范围内建立起来了。

　　中国共产党是如何发展和完善我国人民代表大会制度的

　　我国的人民代表大会制度，经过新民主主义革命和社会主义革命及建设的实践和探索，尤其是党的十一届三中全会以后的实践，中国共产党给予了不断的发展和完善，通过我国的宪法、选举法、全国和地方组织法、代表法、监督法和人大及其常委会议事规则等法律、法规、制度形式固定下来，这便是我们今天的人民代表大会制度的理论和实践。当然，人民代表大会制度在中国的确立和发展并不顺利，而是一波三折，经历了从不完善逐步走向成熟的过程。

　　人民代表大会制度在全国范围内建立之后的头3年，也是我国社会主义改造和建设事业全面铺开的3年。各个建设领域的工作都取得了巨大的成绩，这和各级人大的积极有效的工作分不开。也正是在这短短的3年时间里，在党的正确领导下，通过各级人大的工作，我国的社会主义民主和法制建设取得了重大进展。到1957年年底，第一届全国人大召开了4次会议，第一届全国人大常委会召开了89次会议，通过了80多个法律、法令和有关法律问题的决定，审查批准和决定了“一五”计划、年度经济计划和财政预算、综合治理黄河方案等一批重大问题。这些工作对当时我国正在进行的“三大改造”和“一五”计划有重大促进作用。同时，地方各级人大也围绕党和国家的中心任务，积极开展工作，推动着全国范围内的建设事业蓬勃发展。但是1957年“反右”之后，我国的政治生活进入了一段很不正常的曲折发展阶段。1958年的“大跃进”和人民公社化运动，给社会主义经济建设造成了严重的恶果，使得高指标、瞎指挥、浮夸风和“共产风”为主要标志的“左”倾错误严重地泛滥开来，破坏了国民经济的综合平衡，社会主义经济建设遭受重大挫折。正如邓小平指出的：从1958年批评反冒进，1959年“反右倾”以来，党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人凌驾于组织之上等家长制现象不断滋长。这种党的正确思想路线的偏离，不可避免地波及我国的民主政治建设，使人民民主政权建设也遭到挫折，人民代表大会的职能受到削弱。

　　1976年粉碎“四人帮”后，经历了两年多时间的停顿，1978年人民代表大会制度才正式开始恢复，1978年2月，党的十一届二中全会通过了向全国人大提出的宪法修改草案。3月，第五届全国人大第一次会议通过了新宪法。此间，地方各级人大陆续召开，选举产生了地方各级国家机关。这样，人民代表大会制度才开始全面恢复。

　　1978年底，党的十一届三中全会总结了新中国成立以来的历史经验教训，提出了发展社会主义民主，健全社会主义法制的任务，强调社会主义民主要制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性，做到有法可依、执法必严、违法必究。并要求全国人大及其常委会把立法工作提上重要议事日程。

　　根据中共中央的建议，1979年7月1日，第五届全国人大二次会议通过了《关于修正中华人民共和国宪法若干规定的决议》和地方组织法，明确规定，县级以上地方各级人大设立常委会。这标志着我国人民代表大会制度有了重大发展。

　　1980年8月召开的中共中央政治局扩大会议上，作为党的第二代中央领导集体核心的邓小平发表了党和国家领导制度改革的重要讲话，他宣布，中央将向五届全国人大三次会议提出修改宪法的建议。1982年12月4日，五届全国人大第五次会议通过了新的宪法，即著名的1982年宪法。1982年宪法以法律的形式明确了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，成为我国治国安邦的总章程。在人民民主制度方面，1982年宪法加强了对公民权利的保障，扩大了人民管理国家事务、社会事务、经济和文化事业的权利，加强了人民代表大会制度，扩大了人大常委会的职权。所以，1982年宪法的制定，具有里程碑的意义，不仅标志着我国社会主义民主与社会主义法制建设进入了新阶段，而且是新时期人民代表大会制度建设和完善的最高法律依据。

　　党的十一届三中全会以后，在党中央的直接决策下，人民代表大会制度不仅得到了全面恢复，而且经过不断改革，在许多方面得了新的发展和完善。诸如，扩大了全国人大常委会的职权；健全了全国人大及其常委会的组织机构和工作制度；设立了县级以上地方人大常委会；规定了省级人大及其常委会等有权制定地方性法规；规定了较大的市的人大及其常委会可以制定地方性法规(需经省级人大常委会批准后实施)；完善了选举制度等。尤其重要的是，1997年9月，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”，按照党中央的这一重大决策，在1999年召开的九届全国人大第二次会议上，“依法治国”又写入了宪法。共和国的法治时代从此进入了全面提升的新阶段。2007年，党的十七大提出，要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，为各级人大及其常委会的工作指明了方向。到了2012年，党的十八大第一次提出，人民代表大会制度是中国特色社会主义的制度保障，明确了人民代表大会制度的在中国特色社会主义中的地位和作用。2013年召开的十八届三中全会，对加强和完善人民代表大会制度，改进全国和地方人民代表大会及其常委会的各项工作提出了与时俱进的新要求，成为新阶段各级人大工作改革和发展的指南。

　　风雨兼程，步履铿锵，从1954年到2014年，我国人民代表大会制度已经走过了60年的光辉历程。60年来，中国的社会主义民主和法制不断健全，人民代表大会制度日益完善，中国人民奋斗百年追求的梦想，正在中国共产党的领导下一步步成为现实。在以习近平为总书记的党中央领导下，中国正在为全面建成小康社会、不断夺取中国特色社会主义的新胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦而努力奋斗。

　　60年的历史证明，中国共产党创造的人民代表大会制度，是党领导人民当家作主的最好的政权组织形式，是适合中国国情的根本政治制度。人民代表大会制度同人民和国家的命运息息相关。是否坚持和完善人民代表大会制度，直接关系到国家的政治生活是否正常，经济是否发展，国家能否长治久安。在任何时候任何情况下，都要毫不动摇地坚持这一制度，发挥这一制度的伟大功效。（张志刚）(本文作者系唐山市人大常委会副秘书长、研究室主任)